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如所周知，相对于应然价值，委身于法律文本中的规范是事实，较之于活生生的现实，文本中记载的宪法规范则是价值。

人大代表的监督往往穿梭于权利型监督和权力型监督之间，构成了二者的桥梁，有时很难分清其界限。也就是说，我国目前的法制建设应当更多地考虑如何实现有法必依、执法必严、违法必究，其中后面8个字比起前4个字任务更为艰巨，因为纸上谈兵比动真格的要容易得多。

  人大及其常委会的职能向监督司法工作转移 人大及其常委会所享有的诸项职能中，对于司法工作监督的开展并不平衡。权利型监督是如此，其他的权力型监督也复如此。这样就有必要强化对司法工作监督制度的系统化建设，而完善人大监督司法工作也正是为了实现这种回归的需要。利用司法外的途径来解决纠纷，显然与法治建设的目标是背道而驰的，非长久之计。人大需要通过对司法工作的监督发掘出新的职能优势，从而强化其存在的正当性和合理性。

这就产生了司法需要人大监督的内在原动力。有了人大对于司法工作的充分有效监督，司法就无形中强化了其权威性和正当性，由此也增加了公信力。所谓法律规则是指能够提供具体的行为准则的条款，其构成中包括了具体的权利和义务。

三是正当目的原则，指任何行政自由裁量行为都应当有自己的正当目的，这些目的要受行政价值和其他相关社会价值的约束。代理成本理论认为现代政权体系中行政主体是公众或者国家为了获取利益而投下的一个成本，行政系统代表国家和其他主体行使权力，同时它为社会创造财富和提供公共服务。当然，行政自由裁量基准本身却不是一个具体行政行为，因为它是以行政法典则的形式出现的，是一种相对抽象的存在物。以祁门县人民政府《关于规范行政执法自由裁量权的指导意见》为例，其设置的裁量基准非常具体，规范性非常强，在为行政主体提供裁量基准方面可与一般的行政法规范相媲美，如第14条规定：在法律、法规和规章规定的处罚种类和罚款幅度内，按照以下规定实施处罚：(一)罚款幅度的适用。

近年来裁量原则的建构有了新的进展，戴维斯在《裁量正义》一书中专章讨论了裁量建构问题，其关于裁量建构的理论可以视为是对有关裁量原则的设计。这是因为公法主要与法律授予的职权相关，立法本身已对这些职权设置了具体的限制条件。

说它是伪命题，既基于其理论上的不可证立性，又基于其在行政法治实践中的反法治进步性，但令人遗憾的是这样一个难以成立的行政法命题，目前仍然是行政法学界和行政法治实践的热点问题。若让这样一种趋势继续发展下去，对行政法理论和行政法治实践最终都会带来损失。因为在行政法治实践中诸多量化指标的确定并不必然具有客观性。有学者指出：只要公职人员权力的实际界限允许其在可能的作为或不作为方案中自由做出选择，那么他就拥有裁量。

当然，之所以没有这样的设定有学者揭示了三个方面的可能成因：一是可能本应当有规则而目前没有设置这样的规则，没有设置的原因在有关的认知方面。从实现法治主义的进路看，裁量基准实践无疑应当进一步扩大适用到所有行政领域、所有行政事项，应该成为今后我们政府法制建设的一个工作重点。第四，作为基准的规则将行政权利变为行政义务的困惑。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

在笔者看来，上列三个方面是行政自由裁量基准的理论前提。即便行政主体做到了准确，行政相对人仍有可能将这个处罚行为引入到行政救济中。

当然，在程序真空中，也存在一定非正式程序的运用问题，保证非正式程序的公正性也是一个重要的裁量原则。对于整个行政自由裁量的过程而论，三者之间的和谐是判断行政自由裁量权行使的最高依据或者最后依据。

总之，通过确立准则必然会触动裁量空间的整体性和法定性。显然，作为一种制度其就具有对相关主体进行规范的约束力。然而，我们所构设的基准控制模式既是一个理论上的伪命题，又在行政法治实践中带来诸多阻碍。但是，人们并没有放弃对行政介入公众空间的警觉，这种警觉在我国行政法治实践中的反应之一便是近年来对行政自由裁量权控制的制度构设。笔者将对回归法律原则的控制进路作如下理论和实践上的建构： (一)关于裁量原则控制的理论基础。{7}191依这个定义，我们可以这样说，行政自由裁量的外在表现是行政主体的行政行为，而其内在价值则是一种行政权力。

内部化以后所带来的法律后果是十分明显的。戴维斯的一句话非常清楚地澄清了这个问题：在取消所有裁量权的意义上，任何政府都不是法治而是人治。

另一方面，我国行政法学界长期以来强调实用主义的研究方法也是促成这一问题热起来的原因。可以说，在有关行政自由裁量基准的理论及其具体规则在学界形成以后，其就以不同的方式对行政法治实践产生着影响，但实践中起初存在的裁量规则只是执法人员任意选择的东西，其遵行与否本身就是一个裁量问题。

特别需要指出的是，在使行政自决权的行使必须与法令的基本原则相适应并为正当的目的而行使且不能以不合理的方式行使等方面，法庭具有很大的作用。从行政主体与立法机关的关系出发，行政自由裁量权涉及到立法机关授予行政自由裁量权和为行政自由裁量权确立相关原则的问题。

只有将与法外因素相契合的原则考察进来，行政自由裁量才会有较高级的法律背景，正如洛克林所讲到的：这些规则必须伴以法律面前人人平等的原则。例如，有关信息公开的行政法文件，地方制定的相对较早，中央层面是在地方制定和实施多年后才制定的。就前者而论，行政主体实施行政处罚自然而然地会依据当事人的主客观情况和违法行为事实作出，即便没有做到过罚相适应，行政相对人还有后续的救济手段。行政的介入是一把双刃剑，从其对公众有益的角度看，行政介入与给付行政密切相关。

以目前这样的趋势发展下去，其在中央立法中出现并不需要太长的时日[7]。当然，大多数情况下是中央立法先行地方立法后行。

盐野宏用要件裁量论和结果裁量论概括控制原则的运用进路，即或者对行政自由裁量的要件进行控制，或者对行政自由裁量的结果进行控制，{10}91而整个控制过程无论要件方面，还是结果方面都以相关的行政法原则作为导向。到目前为止，任何一个地方的行政自由裁量基准都是从这种相对抽象的思维模式出发的，这从其文件的行文中便可得知。

二是行政自由裁量基准与行政行为是有关联的，即其存在于具体行政行为之中，离开了具体行政行为它就无法存在，其规范力也在具体行政行为之中。这些背景材料如正义、公平、公正等价值大多在道德规则中，而行政法原则诸多就存在于实在法之外，其形态往往高于实在法。

三是认定与理由，指行政主体应当系统地阐明其事实认定并说明相应的理由。政治属性要求必须在宏观视野之下分析裁量行为，技术属性则要求必须将行政管理过程中的科学要素与裁量行为结合起来，政治属性和技术属性是行政自由裁量存在的强大社会基础。事实上，行政自由裁量权的本质中有两个关键词，一是自由，二是裁量。[2]如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》、浙江省环境保护厅《关于进一步规范环保行政处罚自由裁量权指导意见》、如皋市《关于规范行政处罚自由裁量权的指导意见》、连云港市《关于规范行使行政执法自由裁量权的指导意见》等。

显然，裁量基准的划分把职位中存在的权力域完全否定了。毫无疑问，由于行政自由裁量在其运行中的复杂性必然决定了行政自由裁量基准的复杂性和不确定性。

这个理论在有些国家已经在行政实在法中有所反映。广义的控制指立法系统以及其他机关针对行政自由裁量权进行结构性控制，这个控制的对象是整个行政系统及其较为广泛的权力范畴，包括其在具体行政行为中的裁量权和抽象行政行为中的裁量权，正如有学者指出的：为了对代理自由裁量权进行限制，立法者均会战略性地设计代理机构和组织、决策之行政程序、预算分配以及司法审查的本质。

但是，当我们认可行政主体在绝大多数情况下是义务主体的同时，我们也承认行政主体在一定范围内是权利主体。《中华人民共和国行政处罚法》并无从重处罚的规定，行政相对人对于处罚裁量中违反上位法规定的情形当然有权说不，但行政主体很可能会以这是一个内部行为而抵抗相对人的诉权，这是行政自由裁量基准的另一个实践困惑。